Саморегулирование и госконтроль: разграничение функций
«Разработанный Минэкономразвития законопроект о саморегулируемых организациях в его текущей версии не соответствует задачам по совершенствованию системы саморегулирования в РФ и нуждается в серьезной доработке. В нем пока не разграничены функции СРО и надзорных ведомств при осуществлении контрольной деятельности, не решена проблема злоупотреблений в связи с обязательным членством в СРО, а формирование нацобъединений не решит проблему неэффективности СРО», — возвращает нас к событиям 27 июля пресс-служба Открытого правительства, резюмируя итоги совещания у министра РФ Михаила Абызова, в котором приняли участие представители органов власти, профессионального и экспертного сообщества.
Проект федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон “О саморегулируемых организациях” был опубликован на портале “Regulation.gov.ru” для общественного обсуждения 10 июня 2015 года. Этим документом вносятся поправки в законопроект 2007 года – регулирующий деятельность СРО 315-ФЗ. По словам директора Департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития Алексея Херсонцева, нормы законопроекта должны распространяться на все сферы саморегулирования, при этом нельзя допустить отклонения от положений 315-ФЗ. Среди целей нового законопроекта — установление единых подходов к регулированию СРО и ограниченного перечня особенностей деятельности СРО в отдельных отраслях, совершенствование механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО, повышение эффективности осуществления контроля СРО за деятельностью своих членов.
Большинство экспертов не увидели увязки между этим документом и законопроектом о госконтроле, который также разрабатывается сейчас Минэкономразвития и, согласно поручению Президента РФ, должен быть внесен в Госдуму до 1 сентября. Между тем, экспертное сообщество отмечало необходимость согласования этих двух документов еще на этапе обсуждения Концепции саморегулирования, которая уже внесена в Правительство.
«В представлении всего экспертного и бизнес сообщества законопроекты о госконтроле и о саморегулируемых организациях — это два сообщающихся сосуда», — подчеркнул Михаил Абызов.
В подготовленном Минэкономразвития законопроекте о СРО пока отсутствуют достаточное разграничение функций СРО и органов государственного контроля и надзора, указывают члены Экспертного совета при Правительстве. Это, в свою очередь, порождает опасность дублирования контрольной деятельности и повышения административной нагрузки на бизнес. На эту проблему, в частности, обратил внимание и управляющий директор по корпоративным отношениям и правовому обеспечению РСПП Александр Варварин.
«Возникает вопрос, допустимо ли такое, когда государственный орган и саморегулируемая организация одновременно осуществляют контроль. Это не стимулирует создание саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве. Зачем предпринимателям создавать организацию и принимать на себя дополнительную коллективную ответственность, когда все равно государство будет продолжать их контролировать?» — задается вопросом Александр Варварин.
На первоначальном этапе можно допустить одновременное существование и разрешительной государственной системы в виде лицензирования, и возможности вступления в СРО, чтобы государственный контроль был практически убран, считает первый вице-президент ОПОРЫ РОССИИ Владислав Корочкин.
Место саморегулируемых организаций и других форм негосударственного контроля в контрольно-надзорной деятельности четко не определено и в законопроекте о госконтроле. Как отмечалось 27 июля на заседании правительственной подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций ФОИВ, пункты, связанные с негосударственными формами контроля, носят в документе достаточно декларативный характер, такие формы контроля представлены, скорее, как дополнительная нагрузка.
Формат, при котором фактически вводится двойной надзор, недопустим, уверен министр Михаил Абызов. Если два вида контроля не будут увязаны между собой, то от негосударственного контроля лучше и вовсе отказаться, считает он.
«Саморегулируемые организации будут осуществлять какую-то контрольно-надзорную деятельность, замещать негосударственными формами госнадзор, и мы потом государственным надзором будем это еще раз накрывать. В то же время если мы уже отдали какую-то сферу саморегулируемым организациям, то зачем туда приходить государству? Получается, бизнес будет нести дополнительные издержки. Здесь просто необходимы какие-то шлюзы, дублирование нам здесь не нужно. Либо тогда нужно отказаться от негосударственных форм контроля», — сказал Михаил Абызов на заседании подкомиссии.
По мнению президента Всероссийского союза страховщиков Игоря Юргенса, разрабатываемый сейчас законопроект, как и действующий 315-ФЗ, является преждевременным и сильно опережает ход реформы государственного регулирования. При этом он напомнил, что передача части полномочий СРО на первоначальном этапе не доказала эффективности по сравнению с госрегулированием.
«Если бы страна вступила в период создания более свободной модели, более дерегулируемой модели, тогда понятно было бы, зачем все это. В настоящий момент, когда 60% ВВП создается госсектором и 80% всех инвестиционных дел создается государственными инвестициями, дерегулирование, по большому счету, — это серьезное забегание вперед», — считает Игорь Юргенс.
Бежать вперед, не понимая, как видоизменяются государственные функции, и ухудшать несовершенное и больное исходя из идеалистических представлений нельзя, согласился Михаил Абызов. При этом, по его словам, в правительстве приветствуют избавление государства от ряда функций и передачи их на саморегулирование. Но важно не допустить замены коррумпированной государственной бюрократии на легализованное коррумпированное саморегулирование.
Чтобы синхронизировать два законопроекта, Экспертный совет при Правительстве РФ предлагает в обоих документах определить место института саморегулирования и его границы в соотношении с государственным контролем и надзором. Кроме того, в законопроекте о госконтроле предлагается определить порядок оценки административных механизмов государственного контроля и возможности их замены альтернативными рыночными механизмами.
Вызвало замечания у экспертного сообщества положение законопроекта, касающееся роли национальных объединений саморегулируемых организаций.
«Национальное объединение неизбежно через год, два потеряет свою связь с отраслью и станет такой же бюрократической надстройкой, если не хуже, какой был государственный аппарат», — полагает Игорь Юргенс.
При реализации предложенного законопроектом варианта существует опасность создания национальных объединений со значительными функциями по контролю за предпринимателями без возможности применения санкций к самим национальным объединениям, предупреждают эксперты Открытого правительства. Сам механизм работы национальных объединений СРО недостаточно прописан с точки зрения оценки качества реализации их функций, порядка ликвидации. В законопроекте, по мнению экспертов, нужно определить критерии отбора отраслей для применения института нацобъединений СРО, критерии оценки качества реализации функций такими объединениями.
Не предлагает законопроект и действенных механизмов радикального повышения эффективности саморегулирования и борьбы со злоупотреблениями. Чтобы решить эту проблему, эксперты предложили определить критерии отбора отраслей, где допустимы СРО с обязательным членством, а также критерии оценки эффективности СРО с обязательным членством и механизмы государственного контроля за эффективностью контроля СРО за своими членами.
Кроме того, эксперты предлагают унифицировать подход к дальнейшей судьбе компенсационного фонда в случае ликвидации СРО и расширить перечень вопросов, по которым в других федеральных законах могут содержаться нормы о саморегулировании.
По итогам совещания министр Михаил Абызов поручил Экспертному совету при Правительстве РФ подготовить экспертное заключение по законопроекту и направить его в Минэкономразвития России. Минэкономразвития рекомендовано до конца сентября доработать проект федеральный закон с учетом экспертного заключения и провести совместно с представителями Экспертного совета, научно-экспертных учреждений, общественных объединений предпринимателей и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей общественное обсуждение доработанного документа.
