Нормотворчество: отставание, успехи и планы
В Государственной Думе РФ под председательством депутата Федерального собрания Владимира Ресина прошло заседание Экспертного совета по земельным отношениям и строительству, которое было посвящено формированию национальной платформы нормативно-технического регулирования и выбору оптимальных способов его развития.
По данным Дмитрия Михеева, директора Федерального центра стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, сегодня в строительном комплексе фонд нормативно-технических документов составляет 880 стандартов и 133 свода правил. Это — тот массив документации, с которым сегодня работает каждый участник строительного процесса и который обеспечивает непосредственно само строительство. Работа Технического комитета 465, который является приемником Госстроя СССР, связана с сохранением и развитием нормативно-технической базы, актуализацией и проведением экспертизы. Два фундаментальных направления работы технического комитета связаны с развитием системы стандартизации в строительстве, это первое, и второе — с экспертизой и подготовкой к утверждению СНиПов и новых сводов правил.
Только в прошлом году было утверждено 80 стандартов, их них 68 за счет федерального бюджета, 12 были разработаны и прошли экспертизу за счет средств разработчиков. В текущем году планируется утверждение 73 стандартов, в 2016 г. — двенадцати и введение в действие 64 межгосударственных стандартов. В 2016 г. планируется разработка окончательной редакции пяти BIM-стандартов, которые должны быть утверждены, запланированы к утверждению в 2017 г.
В течение этого года запланировано утверждение 53 национальных стандартов, которые будут поддерживать еврокоды.
Структуру, о которой рассказал Дмитрий Михеев, ждут большие перемены в плане расширения и реорганизации. Сейчас Техническому комитету 10 лет.
Та высококвалифицированная среда, которая была создана за эти годы, позволяет комитету выйти на новый уровень. Планируется, что 34 направления будут осуществлять 28 подкомитетов, в составе которых или наравне с которыми будут функционировать семь рабочих групп. Завершается формирование руководящего состава: из сложившейся среды квалифицированных специалистов будет создан руководящий совет, что уже внесено на утверждение в Росстандарт.
Основной задачей работы нового органа станет комплексное выстраивание системы нормативно-технических документов в строительстве на основе принципов пирамидальности, преемственности, периодичности и расширений. Именно этот подход обсуждался с научной общественностью в МГСУ с участием бизнес-ассоциаций, общественных организаций. Стратегия дальнейшего развития нормативно-технической базы будет определяться через отдельные программы по каждому подкомитету, это позволит реализовать вот этот комплексный подход.
На заседании была подчеркнута и роль СРО в формировании новых стандартов. По данным Михаила Посохина, президента Национального объединения изыскателей и проектировщиков, в период с 2010 по 2014 г. национальными объединениями СРО на направления, связанные с совершенствованием нормативно-технической базы, были выделены более 650 млн руб. Была профинансирована работа по разработке и актуализации большинства национальных стандартов и сводов правил. Это более 60 нормативных документов. Большая работа связана с разработкой более 20 проектов межгосударственных строительных норм, которые будут обеспечивать соблюдение требований технического регламента Евразийского экономического союза, Таможенного союза о безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий, переводу и техническому редактированию всех 58 частей еврокодов, к большинству из которых уже подготовлены национальные приложения. Разработан терминологический словарь для национальных нормативных документов, реализующих еврокоды. Эта работа коснулась и разработки более 170 стандартов организаций национальных объединений.
В 2014 г. национальным объединением проектировщиков были даны соответствующие предложения в проект плана мероприятия «дорожной карты», на данный момент утвержденный заместителем председателя Правительства РФ Дмитрием Козаком. Своей ближайшей задачей Посохин видит в короткий срок деятельность по анализу нормативно-технических и нормативно-правовых документов в строительстве на предмет выявления в них противоречий и несоответствий друг другу.
Анвар Шамузафаров, президент НП «Объединение генподрядчиков в строительстве», экс-глава Госстроя РФ, сделал краткий экскурс в историю нормирования. По его мнению, в период до 2010 г. практически была приостановлена работа по этой теме. Это случилось в конце 2002 г. после принятия закона «О техническом регулировании». То есть последние СНиПы и ГОСТы, которые принимались вот до этого периода, это были СНиПы и ГОСТы, которые подписывал еще в бытность Госстроя России. К счастью случилось так, что в 2008-м и 2009 гг. были приняты несколько важных законов, которые позволили развязать этот узел. Был принят закон «О безопасности зданий и сооружений» и ряд правовых актов по саморегулированию. Получилось так, что саморегулируемые организации во главе с национальными объединениями и строителей, проектировщиков, изыскателей стали активно работать по проблемам актуализации этих, уже устаревших нормативных документов.
За четыре года те средства, которые потрачены национальными объединениями и отдельными саморегулируемыми организациями на эти цели, составили две трети средств, которые были выделены на актуализацию всей нашей нормативной технической документации, отметил Анвар Шамузафаров.
На заседании Совета было с удовлетворением отмечено, что сейчас в этой работе принимает участие профильное министерство строительства и ЖКХ. Но на будущее, поделилась своим мнением Лариса Баринова, председатель ТК 465 «Строительство» при Ростехрегулировании, и МГСУ, и 465-му комитету, и национальным объединениям надо работать сообща: в каждом из них есть своя изюминка, свои специалисты по материаловедению, по проектированию, производству.
Прозвучало и довольно новое: в российской практике в нормотворческой деятельности, в техническом нормировании, не принимают участие работники экспертизы и Госстройнадзора. Хотя во всем мире эти процессы идут с участием и представителей этих сфер.
По мнению Ларисы Бариновой, мировой тенденцией сейчас является отход государства от процесса нормирования и подключения к процессу контроля и стандартизации частного бизнеса. Еще один интересный факт: с начала текущего десятилетия четыре страны — США, Англия, Германия и Франция разработали национальную стратегию стандартизации, в основу которой положены системы управления рисками. «У нас пока на эту тему никто не говорит, но я думаю, что если мы говорим о национальной платформе и о перспективе, то как-то обозначить это, да, конечно, надо», — считает Лариса Баринова.
Сейчас, по ее данным, борясь за конкурентную привлекательность, многие страны обращают внимание на изменение подхода к написанию нормативных документов. И от строгого предписывающего метода они переходят к параметрическому методу.
Но при этом, конечно же, реформируется и система контроля и надзора. Почему Сингапур так превзошел все остальные страны? Ответ очевиден: там впервые ввели параметрический метод, реформировали систему контроля и надзора и ввели автоматизированную систему управления строительной информацией.
На сегодняшний день параметрический метод внедрили Австралия, Гонконг, Китай, Канада, не Китай, а именно Гонконг, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, Сингапур, Тайвань, Япония и большинство европейских стран. Китай в 2005 г. начал работу по разработке параметрических норм по энергосбережению для зданий и сооружений.
То, что основано на результатах фундаментальной науки, — это предписывающий метод, ты должен сделать именно так, и это связано с расчетом надежности, но формулу не изменишь произвольно. А вот то, что связано с достижениями науки и техники, которые периодически меняются, можно применять по параметрическому методу. Максимальная свобода творчества проектировщиков, архитекторов, применение альтернативных решений, внедрение инновационных технологий, устранение барьеров — вот что позволяется таким образом.
Выступавший на совете ректор Московского государственного строительного университета Андрей Волков отметил, что сама тема «Технологическая платформа: строительство и архитектура» — это серьезный актуальный механизм, чтобы все те задачи, которые мы обсуждаем, решать более эффективно, с соответствующим планированием, привлечением адекватных ресурсов, учитывая потребности не только сегодняшнего дня, но завтрашнего тоже. Технологическая платформа обеспечивает синхронизацию того инновационного цикла, который объединяет науку, сферы технического и нормативного регулирования и сферу образования. 9 июля будет отмечен ровно год, как платформа существует. Проведены фактически все такие организационные мероприятия. Но совершенно очевидным стало одно, что акцентом и в деятельности этой платформы, и в деятельности, которая сегодня является предметом обсуждения, будет переориентация нашего представления о техническом нормировании, регулировании на парадигму управления жизненным циклом объекта элементов среды жизнедеятельности. Координаторами платформы является, кроме университета, МАРХИ, Российская академия архитектуры и строительных наук. На сегодняшний момент это абсолютно открытая структура, где принимают активное участие и органы государственной власти, профильное министерство, институциональные инвесторы, промышленные корпорации, институты развития, научно-исследовательские организации. Совместными усилиями нужно переосмыслить подход к связи академической и отраслевой науки, к тем, кто сегодня несет ответственность за масштабы строительства, за формирование государственной политики и так далее. Потому что, принимая тактические решения и откладывая стратегические, к сожалению, мы никаких прорывных механизмов не построим, как бы громко мы о них ни заявляли.
Целью платформы является также разработка и выбор инновационных стратегий развития по направлениям деятельности комплекса, мониторинг основных мировых трендов и анализ проблем, которые существуют.
Сформирована организационная структура технологической платформы, она действует. Это уже такой работоспособный механизм, включающий общее собрание, правление, профильные секции, семь экспертных групп, что пока они не соответствуют масштабу Технического комитета, но уже готовы стать платформой для того, чтобы комитет работал в этом смысле более эффективно.
Сегодня технологическая платформа строительства и архитектуры — это открытый абсолютно механизм. И здесь МГСУ не главный, а один из участников, один из координаторов. Университет сегодня прочно занимает свои образовательные и научные позиции и будет их укреплять. Государство в нас вложило очень серьезный ресурс. Ни один другой, к счастью, сохранившийся институциональный механизм академический сегодня в стране, таким ресурсом не обладает. Это почти 2 млрд руб. на оборудование. Это координационная функция Минстроя, которая с момента своего создания уделяет структуре очень серьезное внимание.
«МГСУ 95 лет. И я очень благодарен коллегам, которые вместе с нами работают и возглавляют очень серьезные организации, в том числе и общественно-профессиональные. Но здесь мы выглядим более стабильной площадкой, открытой для организации подобного рода обсуждений», — отметил Андрей Волков.
Юрий Рейльян, заместитель министра строительства и ЖКХ, выразил готовность к диалогу со стороны новой структуры — министерства и всех, кто включен в процесс формирования и развития отрасли строительства. Он выразил сомнение в тезисе об опережении западными странами, о котором говорили в своих выступлениях предыдущие ораторы. «Человеческий фактор — вот что играет ключевую роль, — убежден Юрий Рейльян. — И еще структура. Могу сказать, что если нет единого регулятора при принятии решений, влияющих на безопасность зданий, сооружений и конструктивную надежность, ничего не получится. Собственно говоря, то, что у нас и происходит. Хорошо, что сейчас мы переходим к плановой работе. Потому что бесконечная судорожная реформа – это очень негативно для отрасли». В текущем году, то есть до 1 сентября будет формироваться план работы по техническому регулированию. После его утверждения определяются исполнители, источники. «У нас достаточно конструктивный диалог с Минпромторгом. Мы договорились о том, что на сегодняшний день можно оставить вопросы технического регулирования в том состоянии, в котором они находятся. Что это значит? Что из закона “О стандартизации”, который находится на рассмотрении в Государственной думе, пока исчезает положение о том, что своды правил разрабатываются только в отсутствии стандартов. И в линейке документов технического регулирования он находится ниже, чем технические условия заводов-производителей. Мы договорились об этом с коллегами из министерства, и, надеюсь, коллеги в Государственной думе нас тоже в этом поддержат», — заявил Юрий Рейльян.
«Мы предполагаем, что начиная с 17 июня, а это первое рассмотрение закона-спутника, в рамках подготовки ко второму чтению серьезно поработать со 184-м, 384-м законами, чтобы положение о том, что перечень обязательных требований в техническом регулировании должен существовать, было зафиксировано абсолютно четко», — отметил замминистра. По его словам, подход к ФЗ № 1521-ФЗ аналогичен подходу к СНиПу 1001. По словам Юрия Рейльяна в министерстве практически каждодневно проводятся совещания с теми, кто реально столкнулся с проблемами, и может это доказать. Примерно 20% замечаний вполне обоснованы.
По мнению Юрия Рейльяна, есть положения в законах (например, по требованиям по доступности объектов для инвалидов), которые пока не увязываются с технологиями, по которым работают на домостроительных комбинатах. Откровенные же ляпы будут постепенно уходить, в их числе — запрет на расположения магазинов с режимом работы после 23:00 на первых этажах жилых зданий.
Прокомментировал Юрий Рейльян и итоги большого собрания на базе МГСУ, где министерство продекларировало за создание Единого инновационного центра на базе «Сколково».
Андрей Белюченко, директор департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России, взял заключительное слово.
Позиция по формированию документации и в части нормативно-технического регулирования, и в части сметного нормирования в отрыве от практики — мнений национальных объединений, производителей, крупных подрядных организаций — невозможна. Поэтому нужен диалог, чтобы в обсуждениях рождались те документы, которые будут обоюдно удобны всем участникам инвестиционно-строительного процесса. «Нам не хочется, откровенно говоря, заниматься бесконечно строительной реформой. Мы хотим потратить три года на то, чтобы ее провести максимально качественно и в интересах участников процесса и, наконец-то, начать строить, имея хорошее законодательство в части строительной отрасли и регулирования», — заявил Андрей Белюченко.
Единственное: инициатива должна быть компетентной и конкретной.
Это касается новаций в части внесения в Градостроительный кодекс понятий о технологическом проектировании. «Мы довольно подробно с коллегами в РСПП обсуждали данную тематику. Хотя проект закона, который к нам поступил, являлся несколько однобоким. Он отстаивает интересы только одной отрасли, которая выступила двигателем данного изменения. И мы внесли предложение с тем, чтобы поправки к закону охватывали весь спектр вопросов там, где это необходимо, чтобы они были комплексными», — отметил Андрей Белюченко.